西蒙·莱斯特：特朗普的对华贸易战失败了，拜登政府应该怎么做？-z6尊龙凯时集团

　　不管你对特朗普的贸易政策有什么看法，客观地说，他有自己的贸易战略，尽管显得激进：征收关税、重新谈判贸易协定，以及普遍指责其他国家利用美国。尽管他指责的对象很多，但毫无疑问，他在贸易方面的主要目标是中国。可以肯定的是，尽管他对欧洲、加拿大和其他国家措辞严厉，但他的言论和行动大多是针对中国的。然而，在特朗普执政四年之后，中国在贸易上的做法基本上没有变化。这给我们留下了两个重要的问题需要思考:为什么特朗普的贸易战略失败了?拜登政府应该怎么做?

　　特朗普政府解决与中国贸易问题的努力始于一项调查，后来转向了关税手段(中国进行了报复性关税，然后特朗普政府追加更多关税)，最后双方达成了“第一阶段”贸易协议(更大的问题留给了“第二阶段”协议，但没有迹象表明它会很快到来)。然而，尚不清楚实现了多少。大多数额外关税和报复性关税仍在实施。对中国的出口没有达到预期。除了几个行业，中国的市场也没有开放多少。当然，部分原因也是疫情导致世界各地的经济停滞和贸易放缓。但在此之前，对华贸易政策失败是显而易见的。于是，问题来了，在如此重视中国的情况下，为什么特朗普政府的努力收效甚微?

　　特朗普政府做错了什么？

　　很大一部分原因是，特朗普政府认为自身可以独自解决“中国问题”。特朗普政府没有与其他国家合作，也没有通过世贸组织或其他多边论坛，而是对中国做出了单方面的决定，并根据国内法规对中国征收关税。这种方法即便此前可以凑效，现在却行不通了。如果特朗普政府希望中国(或欧盟、加拿大或任何其他主权国家)认真对待美国对有关“不公平”贸易行为的抱怨，那么必须通过一个中立的论坛上表达诉求。在贸易案件中同时担任检察官和法官，就像特朗普政府所做的那样，是难以令人信服的。中国(欧盟或者加拿大)可能有违反了贸易原则或者其他不公平的行为。但是，这个问题不能通过只看一方的法律来决定。而且这种单边主义实际上可能会适得其反，通过政治手段责难违背贸易公平的一方，反而使改革的可能性降低。

　　特朗普政府及其支持者可能会辩称，过去几届政府尝试过多边途径，但没有奏效，他们甚至可能声称，之前的政府对中国“什么也没做”。但这里下面这个微妙的故事可以说明一些事情。

　　中国是2001年才加入世贸组织的，因此在这一问题上只有前面两届政府的做法需要比较。

　　布什政府是第一个以世贸组织成员身份与中国打交道的。在被要求履行其义务之前，中国至少有一段非正式的宽限期(过渡期)。然而，到后来，美国陷入了反恐战争，无暇给予中国在贸易方面的问题以应有的重视。在某种程度上，布什政府的中东冒险主义需要得到中国的合作，因此布什贸易团队无法对中国施加太大压力。在宽限期之后，布什贸易团队向wto提起了几起针对中国的诉讼，但他们的努力相当有限。因此，并不是布什政府尝试了多边途径而失败了。实际上，当他们尝试的时候，结果非常好。相反，他们只是被其他问题分散了注意力，无法在wto诉讼中给予中国贸易行为应有的关注(然而，他们确实积极地对中国进口产品征收反倾销/反补贴税)。

　　接下来是奥巴马政府。奥巴马的外交政策团队试图摆脱中东的泥潭，而所谓的“重返亚洲”战略是他们选择的一个可能的出路。中国是这种战略下的一大关注点,奥巴马政府提出了一项名为“跨太平洋伙伴关系”的贸易协定,这将会给中国带来压力:如果中国不加大力度开放贸易，实行更多的自由化，它在自己的后院里处于不利地位。奥巴马政府是能够完成与其他11个国家的谈判的，但不幸的是，该协议成为美国国内政治的牺牲品，国会的共和党人不愿给奥巴马政府一个“胜利”，而左翼则反对整个议程。因此，尽管奥巴马政府确实尝试过多边途径，但由于国内的政治反对，它从未奏效。

　　因此，我们有过三次努力推动中国进一步自由化，并坚持要求其承担加入世贸组织的义务，但都失败了。每一次失败都是由于其特定的环境。拜登政府现在需要做的是从这些错误中吸取教训，并在接下来做得更好。

　　拜登政府应该做些什么？

　　首先是强调中国加入世贸组织时做出的承诺。这些承诺比许多人了解到的更为广泛，对开放中国市场仍然有用。然而，当下它们显得得有点过时，可以对中国提出新的义务。这为拜登政府制定遵循中国贸易惯例的政策设定了以下议程：与盟友合作，对中国提起诉讼，并与中国进行谈判，以促进进一步的自由化。

　　具体的步骤如下：

　　首先，拜登政府应该放弃与盟友的各种贸易斗争，转而专注于与他们在中国问题上的合作。

　　显而易见，可能需要撤销的是根据232条款的“国家安全”关税，以及美国决定阻止wto上诉机构和总干事职位的任命。但停下贸易战可能远不止于此。例如，如果美国贸易政策的主要担忧是欧洲不愿购买激素处理过的牛肉，这种情况下，贸易官员可以提起诉讼，征收关税并要求赔偿。但如果他们像许多人一样相信中国是当今世界最大的贸易保护主义的问题所在，他们就应该放弃与欧洲的较小贸易分歧，比如“食物争端”，转而将重点放在中国上。

　　其次，拜登政府应牵头协调行动，根据世贸组织现有条款对中国提起诉讼。这一方法过去曾取得成功，如果给予更大的重视并同有同样想法的各国政府共同努力，可能会取得更大的成果。

　　最后，拜登政府还应牵头采取协调行动，敦促中国签署新的承诺。例如，现在是中国加入世贸组织《政府采购协议》(agreement on government procurement)、向外国供应商开放更多采购合同的时候了。中国比它加入世贸组织时富有得多，现在推动更多的市场自由化是适当的。如果中国拒绝这样做，那么这些国家可以考虑联合起来，加大对中国的经济压力。

　　通过这种协调一致的努力，美国和其他国家可以发出一个明确的信号，表明需要中国在贸易体系中发挥适当作用。特朗普总统要求中国国有企业购买更多的美国大豆，这向中国发出了一个信号，即国家主导的经济是可以接受的。相比之下，拜登政府应该把重点放在推动中国经济转型，使其更加以市场为导向，让私营企业和市场力量发挥更大作用。

　　这对中国来说，这将是一个重大的变化，此前即使中国政府想这么做，也会面临国内的障碍。但领先的民主市场经济体发出明确而统一的信息，才是实现这一议程的最有效途径。

　　这里需要一定的现实主义，因为目前与中国的问题已经远远超出了贸易范畴。近年来，人权、民主、领土和安全等问题日益严重。在某种程度上，对贸易的关注度可能要少于对这些更广泛的问题关注。但是，关于解决中国贸易保护主义和其他不良贸易做法的问题，过去失败的原因很清楚，如果拜登政府采取这种措施，是有可能取得成功的。

　　作者系卡托研究所贸易政策研究中心副主任。本文译自《国家利益》网站，原文链接：https://nationalinterest.org/blog/skeptics/why-did-donald-trump’s-trade-war-china-fail-177062

　　不管你对特朗普的贸易政策有什么看法，客观地说，他有自己的贸易战略，尽管显得激进：征收关税、重新谈判贸易协定，以及普遍指责其他国家利用美国。尽管他指责的对象很多，但毫无疑问，他在贸易方面的主要目标是中国。可以肯定的是，尽管他对欧洲、加拿大和其他国家措辞严厉，但他的言论和行动大多是针对中国的。然而，在特朗普执政四年之后，中国在贸易上的做法基本上没有变化。这给我们留下了两个重要的问题需要思考:为什么特朗普的贸易战略失败了?拜登政府应该怎么做?

　　特朗普政府解决与中国贸易问题的努力始于一项调查，后来转向了关税手段(中国进行了报复性关税，然后特朗普政府追加更多关税)，最后双方达成了“第一阶段”贸易协议(更大的问题留给了“第二阶段”协议，但没有迹象表明它会很快到来)。然而，尚不清楚实现了多少。大多数额外关税和报复性关税仍在实施。对中国的出口没有达到预期。除了几个行业，中国的市场也没有开放多少。当然，部分原因也是疫情导致世界各地的经济停滞和贸易放缓。但在此之前，对华贸易政策失败是显而易见的。于是，问题来了，在如此重视中国的情况下，为什么特朗普政府的努力收效甚微?

　　特朗普政府做错了什么？

　　很大一部分原因是，特朗普政府认为自身可以独自解决“中国问题”。特朗普政府没有与其他国家合作，也没有通过世贸组织或其他多边论坛，而是对中国做出了单方面的决定，并根据国内法规对中国征收关税。这种方法即便此前可以凑效，现在却行不通了。如果特朗普政府希望中国(或欧盟、加拿大或任何其他主权国家)认真对待美国对有关“不公平”贸易行为的抱怨，那么必须通过一个中立的论坛上表达诉求。在贸易案件中同时担任检察官和法官，就像特朗普政府所做的那样，是难以令人信服的。中国(欧盟或者加拿大)可能有违反了贸易原则或者其他不公平的行为。但是，这个问题不能通过只看一方的法律来决定。而且这种单边主义实际上可能会适得其反，通过政治手段责难违背贸易公平的一方，反而使改革的可能性降低。

　　特朗普政府及其支持者可能会辩称，过去几届政府尝试过多边途径，但没有奏效，他们甚至可能声称，之前的政府对中国“什么也没做”。但这里下面这个微妙的故事可以说明一些事情。

　　中国是2001年才加入世贸组织的，因此在这一问题上只有前面两届政府的做法需要比较。

　　布什政府是第一个以世贸组织成员身份与中国打交道的。在被要求履行其义务之前，中国至少有一段非正式的宽限期(过渡期)。然而，到后来，美国陷入了反恐战争，无暇给予中国在贸易方面的问题以应有的重视。在某种程度上，布什政府的中东冒险主义需要得到中国的合作，因此布什贸易团队无法对中国施加太大压力。在宽限期之后，布什贸易团队向wto提起了几起针对中国的诉讼，但他们的努力相当有限。因此，并不是布什政府尝试了多边途径而失败了。实际上，当他们尝试的时候，结果非常好。相反，他们只是被其他问题分散了注意力，无法在wto诉讼中给予中国贸易行为应有的关注(然而，他们确实积极地对中国进口产品征收反倾销/反补贴税)。

　　接下来是奥巴马政府。奥巴马的外交政策团队试图摆脱中东的泥潭，而所谓的“重返亚洲”战略是他们选择的一个可能的出路。中国是这种战略下的一大关注点,奥巴马政府提出了一项名为“跨太平洋伙伴关系”的贸易协定,这将会给中国带来压力:如果中国不加大力度开放贸易，实行更多的自由化，它在自己的后院里处于不利地位。奥巴马政府是能够完成与其他11个国家的谈判的，但不幸的是，该协议成为美国国内政治的牺牲品，国会的共和党人不愿给奥巴马政府一个“胜利”，而左翼则反对整个议程。因此，尽管奥巴马政府确实尝试过多边途径，但由于国内的政治反对，它从未奏效。

　　因此，我们有过三次努力推动中国进一步自由化，并坚持要求其承担加入世贸组织的义务，但都失败了。每一次失败都是由于其特定的环境。拜登政府现在需要做的是从这些错误中吸取教训，并在接下来做得更好。

　　拜登政府应该做些什么？

　　首先是强调中国加入世贸组织时做出的承诺。这些承诺比许多人了解到的更为广泛，对开放中国市场仍然有用。然而，当下它们显得得有点过时，可以对中国提出新的义务。这为拜登政府制定遵循中国贸易惯例的政策设定了以下议程：与盟友合作，对中国提起诉讼，并与中国进行谈判，以促进进一步的自由化。

　　具体的步骤如下：

　　首先，拜登政府应该放弃与盟友的各种贸易斗争，转而专注于与他们在中国问题上的合作。

　　显而易见，可能需要撤销的是根据232条款的“国家安全”关税，以及美国决定阻止wto上诉机构和总干事职位的任命。但停下贸易战可能远不止于此。例如，如果美国贸易政策的主要担忧是欧洲不愿购买激素处理过的牛肉，这种情况下，贸易官员可以提起诉讼，征收关税并要求赔偿。但如果他们像许多人一样相信中国是当今世界最大的贸易保护主义的问题所在，他们就应该放弃与欧洲的较小贸易分歧，比如“食物争端”，转而将重点放在中国上。

　　其次，拜登政府应牵头协调行动，根据世贸组织现有条款对中国提起诉讼。这一方法过去曾取得成功，如果给予更大的重视并同有同样想法的各国政府共同努力，可能会取得更大的成果。

　　最后，拜登政府还应牵头采取协调行动，敦促中国签署新的承诺。例如，现在是中国加入世贸组织《政府采购协议》(agreement on government procurement)、向外国供应商开放更多采购合同的时候了。中国比它加入世贸组织时富有得多，现在推动更多的市场自由化是适当的。如果中国拒绝这样做，那么这些国家可以考虑联合起来，加大对中国的经济压力。

　　通过这种协调一致的努力，美国和其他国家可以发出一个明确的信号，表明需要中国在贸易体系中发挥适当作用。特朗普总统要求中国国有企业购买更多的美国大豆，这向中国发出了一个信号，即国家主导的经济是可以接受的。相比之下，拜登政府应该把重点放在推动中国经济转型，使其更加以市场为导向，让私营企业和市场力量发挥更大作用。

　　这对中国来说，这将是一个重大的变化，此前即使中国政府想这么做，也会面临国内的障碍。但领先的民主市场经济体发出明确而统一的信息，才是实现这一议程的最有效途径。

　　这里需要一定的现实主义，因为目前与中国的问题已经远远超出了贸易范畴。近年来，人权、民主、领土和安全等问题日益严重。在某种程度上，对贸易的关注度可能要少于对这些更广泛的问题关注。但是，关于解决中国贸易保护主义和其他不良贸易做法的问题，过去失败的原因很清楚，如果拜登政府采取这种措施，是有可能取得成功的。

　　作者系卡托研究所贸易政策研究中心副主任。本文译自《国家利益》网站，原文链接：https://nationalinterest.org/blog/skeptics/why-did-donald-trump’s-trade-war-china-fail-177062